"Konwencja dublińska zostanie zrewidowana"

DW: Szef bawarskiego MSW Joachim Herrmann groził, że zawróci na granicy migrantów przybywających przez Austrię, która w jego opinii łamie prawo europejskie. Czy jest to prawnie dopuszczalne?

Walther Michl*: Nawet jeśli tak, to nie leży to w kompetencji kraju związkowego jakim jest Bawaria, tylko rządu federalnego. Teoretycznie jest tak, za wyegzekwowanie procedur azylowych odpowiada inne państwo, skoro już imigranci znaleźli się na terenie Austrii. To to niekoniecznie musi być sama Austria. Ale Niemcy muszą najpierw ustalić, które państwo odpowiada za wyegzekwowanie procedur. W tym czasie imigranci mają prawo do pobytu w Niemczech.

Obecnie przeprowadzane są wprawdzie kontrole na granicy z Austrią, ale migranci ciągle napływają. Czy Niemcom w razie konieczności wolno jest zamknąć granicę?

Prawo niemieckie taką ewentualność dopuszcza. Prawo unijne dopuszcza takie jednostronne działanie tylko w absolutnie wyjątkowych sytuacjach na okres do dwóch lat. Po upływie tego okresu należałoby stwierdzić, czy przy kontrolach zewnętrznych granic występują stale poważne niedociągnięcia. Mamy teraz właśnie do czynienia z takim przypadkiem.

W chwili obecnej wszystkie zewnętrzne granice UE są całkowicie otwarte aż po Węgry, które domknęły granicę budując umocnienia. Czy można prawnie uzasadnić, że Niemcom wolno się chronić umacniając granicę, ponieważ kontrole granic zewnętrznych nie funkcjonują?

Nie tak to widzę. Nie ma wprawdzie takiego zapisu o zabezpieczaniu granic w prawie niemieckim i unijnym. Ale należy w każdym razie przestrzegać podstawowych praw jednostki. Przede wszystkim trzeba działać zgodnie z zasadą proporcjonalności, i tu uważam, że jest ona naruszana. Abstrahując od tego, z punktu widzenia ukształtowania geograficznego absurdem jest uszczelnianie granicy między Niemcami i Austrią, która przebiega w wysokich górach. To nie jest realistyczna propozycja.

Kanclerz Niemiec jeszcze raz powtórzyła, że Niemcy nie przestaną przyjmować migrantów. Czy nie ma teoretycznie określonych granic napływu migrantów?

W zasadzie nie. Narzędzia, które gwarantują imigrantom prawo do pozostania w UE i w Niemczech, nie przewidują górnej granicy. Nie zostały one oczywiście skonstruowane z myślą o obecnej sytuacji i milionach migrantów. I oczywiście nie przewidywano sytuacji, kiedy zewnętrzne granice będą przepustowe.

Czy jednak faktycznie istnieje taka górna granica, a jeśli tak, to kto ją wyznacza? Czy też musi najpierw dojść do wyczerpania możliwości państwa?

Zasadniczo musi dojść do skrajnej sytuacji kryzysowej. To znaczy, takiej, która nie jest uregulowana prawnie. Żeby określić kiedy to się stanie, trzeba by mieć wcześniejsze tego typu punkty odniesienia.

Angela Merkel powiedziała też, że konwencja dublińska w praktyce nie funkcjonuje. Chodzi o zasadę, że za procedury azylowe odpowiedzialne jest to państwo, w którym najpierw znajdą się imigranci przekraczając zewnętrzną granicę Unii Europejskiej. Czy szefowa rządu może tak po prostu ogłosić zawieszenie obowiązywania konwencji dublińskiej?

Prawnie nie, ale praktycznie właściwie tak. Unijne rozporządzenia obowiązują we wszystkich państwach UE. A szefowa rządu pojedynczego kraju nie może sobie po prostu powiedzieć: Nie interesuje mnie to, jakie są obowiązujące unijne regulacje. Z czysto praktycznego punktu widzenia kanclerz ma jednak rację. Jeśli państwa, których granice są zewnętrznymi granicami UE, nie wywiązują się z dotyczących ich zobowiązań, wtedy powstaje pytanie, czy inne kraje, położone w głębi UE, również nie mogą odstąpić od stosowania pewnych reguł, ponieważ cała konstrukcja, na których opierają się te regulacje, nie działa.

Czy w tej niepewnej sytuacji nie należałoby raczej trzymać się obowiązującego prawa – Dublin obowiązuje przecież nadal – czy raczej tego, co jest wykonalne?

Problemem jest realizacja obowiązującego prawa w praktyce, co nie jest łatwe. Jeśli kraje położone przy zewnętrznej granicy UE nie rejestrują imigrantów, państwa położone w głębi UE nie są w stanie ustalić, które z państw granicznych UE odpowiada za nich zugodnie z konwencją dublińską. A to trzeba wiedzieć, aby odesłać migrantów pod właściwy adres. To znaczy, że w praktyce trzeba trzymać się tego, co jest jest możliwe, podczas gdy regulacje prawne są niewykonalne.

Jak to wszystko, według Pana, potoczy się dalej?

Sądzę, że między stolicami unijnych państw trwają gorące rozmowy, i że konwencja dublińska zostanie zrewidowana. Działaniem docelowym musi być oczywiście wznowienie skutecznych kontroli na zewnętrznych granicach, przeprowadzanie tam rejestracji, a jednocześnie niepozostawianie w kryzysie migracyjnym tych krajów samym sobie, lecz zadbanie o sprawiedliwy rozdział imigrantów i przede wszystkim o wprowadzenie na obszarze całej UE jednolitej procedury azylowej. Na ile jest to wykonalne, pokaże praktyka. Jestem w chwili obecnej raczej pesymistą.

*Dr Walther Michl jest ekspertem w dziedzinie prawa europejskiego na Uniwersytecie im. Ludwika Maksymiliana w Monachium.

Rozmawiał Christoph Hasselbach

tł. Barbara Cöllen